El pleno municipal del pasado 30 de marzo nos regaló un magnífico debate sobre el papel de las diputaciones, así como una muestra del cinismo político en estado puro.
El debate se centró en la dialéctica entre el coste que supone el mantenimiento de las Diputaciones frente al argumento del papel que juega esta institución en la garantización de servicios en los municipios pequeños. Puro humo. La cuestión central se discute en otro eje de coordenadas.
Las Diputaciones provinciales son un reducto de las formas de gobierno territorial del siglo XIX. Desde la perspectiva de cómo se entiende una democracia en el siglo XXI, es difícil justificar que, por ejemplo, la presidencia de esta institución (a la que se le da el papel de representación de la provincia) sea una persona elegida para ser concejal en cualquier pueblo de la provincia y, en ningún caso, para que ostente cargos ejecutivos en otra institución. Así, a la actual presidenta nadie la ha votado para que cumpla dicha función, más allá de los votantes sanluqueños que votaron una candidatura para el gobierno de su ciudad.
Entonces ¿por qué se ha mantendido esta institución en el actual marco democrático?.
Desde la constitución del estado moderno, siempre ha existido una tensión entre poder central y municipalismo. El municipalismo como idea política se sutenta en el principio de que los ayuntamientos son sujetos políticos con capacidad de iniciativa, mientras que los «estatalistas» reducen el papel de los ayuntamientos en el estado a sujetos administrativos y prestadores de servicios. Para estos últimos (allá por el siglo XIX), el ceder poder a los municipios suponía dejar el terreno abonado al caciquismo y al control territorial del país por parte de los poderes fácticos (más proclives al antiguo régimen); y, en esta línea de pensamiento, cuando se produce la organización administrativa del país en provincias, el papel de las diputaciones era reducir las estructuras caciquiles, garantizando el poder del estado a través del contro territorial del país. Las diputaciones en este contexto se veían como un avance en el proceso de modernización del país.
Lo cierto es que, ese caciquismo al que los liberales pretendían superar, se hizo finalmente con las propias diputaciones pues ¿de dónde sino no iban a salir los representantes municipales en la institución provincial?. Esta situación (la diputación como base para el control caciquil del territorio) se consolidó más si cabe con el franquismo.
Con la llegada del régimen democrático del 78 y la conformación de las autonomías, las diputaciones parecían tener los días contados. Sin embargo, la constitución recogió en su artículo 137 que «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan«. Por otro lado, el artículo 141 dice que «La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado«, lo que nos viene a dar una pista de que el sentido de conservar esta figura en un estado descentralizado fue el de garantizar un cierto control territorial del poder central.
Asimismo, el hecho de que la legislación electoral adoptara la provincia como circunscripción, además de favorecer a los grandes partidos nacionales, constituía una justificación para la existencia de una entidad de representación de dicha circunscripción.
Sin duda, las fuerzas nacionalistas comprendieron pronto que el mantenimiento de las diputaciones suponía una inmiscusión del poder del estado en la conformación de los nuevos gobiernos regionales. En el caso de Cataluña, la respuesta fue clara e inmediata, incorporando la figura de la comarca en su estatuto.
En el andalucismo, la comarcalización formaba parte del proyecto de organización territorial de Andalucía. En otros ámbitos ideológicos esto no estaba tan claro. Para la derecha andaluza, la provincia seguía constituyendo la unidad básica de organización del territorio; los socialistas, en sus primeros pasos hacia la conformación de la Autonomía, asumieron el discurso andalucista, más por oportunismo y conformación de grandes mayorías que por convencimiento. El PCE de entonces sí veía a las Diputaciones como un «reducto del poder franquista» pero en ningún momento cuestionó la provincia como unidad de gestión territorial. Las corrientes libertarias, sin embargo, apostaban por el fortalecimiento de un poder municipal comarcalizado por entender que sólo en este espacio era posible una democracia popular real con capacidad de contrarrestar el poder del estado.
Lo cierto es que en los primeros pasos de la conformación del gobierno andaluz como un nuevo poder en el escenario regional, hubo una apuesta por impulsar las comarcas y reducir al mínimo el papel de las diputaciones. Así, durante los años 80 y 90, se produce un rico movimiento de integración municipalista en mancomunidades con la finalidad de mejorar los servicios públicos y promover el desarrollo económico de los espacios comarcales. Experiencias cercanas como las de la Mancomunidad del Bajo Guadalquivir o la de la Sierra de Cádiz dan fe de ello.
Pero a partir del cambio de siglo, la cuestión cambia radicalmente y, como si se tratara de un presagio, las banderas andaluzas dejaron de verse en lo alto de las gruas y las cumbres de las obras de los pueblos de Andalucía.
La «Andalucía Imparable de Manolo Chaves» consolidó el poder regional sobre la idea de que partido (PSOE), Junta de Andalucía y sociedad andaluza eran una misma cosa; un mismo sujeto político que se expresaba en las amplias mayorías obtenidas en las sucesivas elecciones. Para que se produjera esa fusión trinitaria, el partido del rodillo necesitaba control territorial y esto suponía disponer de «centuriones» por toda la geografía andaluza; centuriones que requerían soldada para garantizar la adhesión al sistema y lograr los equilibrios entre las distintas familias políticas. Parafraseando a un lider socialista de la época, «al partido se puede venir a hablar de política pero con las cosas del comer no se juega». Y en esas «cosas del comer», las diputaciones empezaron a jugar un papel fundamental.
El desarrollo del poder de la Junta de Andalucía vino en paralelo con el desmantelamiento del municipalismo en su dimensión política. Aunque en su momento se habló de la «segunda descentralización» como el proceso de transferencias competenciales y presupuesto desde las comunidades autónomas a los municipios (sólos u organizados en comarcas), esto no se produjo en Andalucía más allá de tímidos intentos tardíos como fue la Ley de autonomía Local de Andalucía.
No vamos a quitar valor al avance que sin duda supuso dicha norma en cuanto a la regulación de competencias municipales, pero una cosa era el BOJA y otra el sistema político que ya sin ambajes reproducía el conflicto histórico municipalismo-estado a escala regional. El gobierno regional refuerza el papel de las diputaciones como entidad de representación de los municipios, ampliando el número de programas e inversiones que se implementan a través de convenios con las instituciones provinciales. El poder regional se consolida y articula territorialmente con sus ocho provincias, localizando en cada una un polo de desarrollo en torno a sus capitales. Así control polìtico y modelo económico van de la mano.
Si se le pregunta a cualquier concejal de los pueblos de la provincia sobre la aplicación de estos convenios te dirá sin dudarlo, que la distribución de fondos estaba directamente vinculado con el color político del gobierno municipal. Se vuelve también a dar la extravancia democrática de que, por ejemplo, los fondos del programa de cultura para Torre Alháquime, los gestiona el concejal de otro pueblo de la provincia. Si a ello se le une la opacidad de la información y la falta de transparencia, ya tenemos el campo abonado para el neo- caciquismo de partido que, en el fondo, es lo que subyace al debate abierto por Ciudadanos a nivel estatal.
No debemos perder de vista que la provincia es la circunscripción electoral y por tanto el control de sus votos determina como se conforma el poder del estado. Los dos grandes partidos de la transición confluyen en esta idea: en la importancia de las diputaciones como instrumentos de control político y base de estabilidad para el modelo bipartidista, dando «estabilidad» al sistema surgido tras los Pactos de La Moncloa.
El tema del servicio a los pequeños municipios o del control del gasto es secundario. Aquí de lo que se está hablando es del control del poder territorial. Y como parafrasee más arriba, «con las cosas der comé no se juega»
POSTDATA: la conformación de un polo de desarrollo en torno al concepto Cádiz Bahía, forma parte de esta lógica de control territorial: Junta de Andalucía- Provincia- Polo de Desarrollo. El fortalecimiento de cualquier liderazgo urbano al margen de este sistema político será visto como una amenaza o una disfunción inaceptable. A Jerez hay que sacarla hasta de los mapas del tiempo
PLIEGOS DE ECONOMIA 